高质效推进巡回检察的实践价值与路径优化

山东省人民检察院党组书记、检察长

顾雪飞

巡回检察是最高人民检察院部署实施的一项重大制度创新，是落实习近平法治思想、坚持司法为民的具体实践。该制度于2018年5月由最高检启动试点，2019年7月在全国推行，目前相关法律规定在实践中不断完善。这项制度着眼于破解传统派驻检察模式下监督效能有待提升、监督视野亟须拓展等问题，围绕强化刑事执行检察工作进行探索，对于提升检察机关法律监督整体质效、推动检察工作高质量发展具有重要意义。本文结合检察机关履职实践、存在的问题，研究提出巡回检察的优化路径，以期为高质效推进巡回检察工作提供参考。

巡回检察是中国特色社会主义检察制度的实践创新，是有效保障国家刑罚权依法行使、丰富完善中国检察学自主知识体系、推动“加快构建系统完备、规范高效的执法司法制约监督体系”的一项重要制度设计。

（一）高质效推进巡回检察是贯彻落实习近平法治思想的具体实践

习近平总书记指出：“要坚持建设中国特色社会主义法治体系”“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”。巡回检察制度是检察机关贯彻落实习近平法治思想，以依法加强对刑罚执行和监狱、看守所执法活动法律监督为切入点，探索实践的一项检察监督制度。高质效推进巡回检察工作，加强对刑事执行活动的监督，更加有力保障国家法律统一正确实施、维护司法权威和公信力，对于从法治实施和法治监督两个层面助力中国特色社会主义法治体系建设、持续深化习近平法治思想的检察实践，具有积极意义。

（二）高质效推进巡回检察是树立和践行总体国家安全观的具体实践

国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础。监狱作为专职的刑罚执行机关，在押犯刑期长，执行刑罚活动广泛，而看守所在押人员流动性强、集聚密度大，这些监管场所执行刑罚和监管活动的质效，直接关系国家安全和社会稳定。高质效推进巡回检察工作，强化对监管场所安全防范等关键环节的监督，构建风险预警与防控机制，推动对司法工作人员刑讯逼供、暴力取证、玩忽职守、虐待被监管人等失职渎职犯罪的立案侦查，能够有效防范化解重大安全隐患。此外，刑满释放人员重新犯罪问题严重影响人民群众安全感和社会治安秩序，通过巡回检察，能够依法有力监督监管场所提升罪犯教育改造质量，推动重新犯罪率降低，助力营造安全稳定的社会环境。

（三）高质效推进巡回检察是回应新时代新征程人民群众期待和要求的具体实践

进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全等方面有了更高要求，对加强人权司法保障、纠防冤错案件也更加关注。对司法案件的办理，人民群众不仅关注审判是否公正、罪犯是否受到应得的惩罚，还关注刑罚执行是否依法进行、教育改造是否取得实效。特别是云南孙小果案等“纸面服刑”“提钱出狱”案件的发生，人民群众对刑罚执行的公平公正关注度更高。高质效推进巡回检察工作，能够有效破解以往派驻检察中有的检察人员对监督对象工作的“立场趋同”“视觉疲劳”等现实困境，有效防范和纠治可能发生的“熟易生懒”“熟能生腐”等问题，对于更加精准有力开展刑事执行检察工作、促进刑罚执行和监管活动严格规范公正具有推动作用。

（四）高质效推进巡回检察是完善中国特色社会主义检察制度的具体实践

巡回检察制度来源于检察实践、发展于检察实践，是充分借鉴吸收中外流动性监督制度的经验、集各种流动性监督制度优点的全新制度，推动了刑事执行检察的优化升级。在巡回检察协同推进和落地实施过程中，各级公安机关、监狱机关主动转变工作理念，与检察机关建立配合机制，自觉接受检察监督，不断提高依法、文明、规范监管水平；对于巡回检察发现的监管执法突出问题，看守所、监狱系统进行全面及时整改，对于监管场所自身难以解决的体制性机制性问题，检察机关通过巡回检察积极向有关部门反映，协同推动解决，共同促进监管执法和检察监督水平双提升。这些成效的取得充分证明，巡回检察是一种“寓监督于治理”的创造性探索，不仅贯彻实施了人民检察院组织法第17条规定的要求，也在运行中形成了“巡回检察发现问题、派驻检察强化日常监督和跟踪整改、刑事执行部门系统治理”的闭环监督创新机制，为丰富和发展中国检察学自主知识体系作出了实践贡献。

作为全国首批开展巡回检察改革的试点省份之一，山东省检察机关深入贯彻落实最高检部署要求，坚持全面履职、依法履职，积极探索构建以“一体化格局”为基础，以“案件化办理”为牵引，以“派驻检察、巡回检察、检察侦查融合履职”为抓手，以“科技赋能”为动力的高质效推进巡回检察山东样本。2021年以来，山东省检察机关共组织巡回检察934次，涉及监狱、看守所、社区矫正机构422个，发现整改问题6093个，提出纠正意见建议1165件，有4件案例获评全国检察机关指导性案例和典型案例。

（一）构建上下一体巡回检察工作格局

山东省检察院加强对巡回检察工作的组织领导，加强统筹协调，用好检察一体化优势，推动巡回检察工作扎实深入开展。

一是统一谋划布局。将巡回检察工作作为年度重点任务部署推进，发布巡回检察计划，制定具体实施方案，组建人才库，优化配置、充分调动办案力量，统一规划、督促指导各地压茬推进巡回检察工作。积极争取各级各相关部门对巡回检察工作的支持，及时向党委、人大、党委政法委请示报告巡回检察工作进展情况、需要解决的困难和问题，加强与公安、司法行政及监狱管理等部门的沟通协作，主动接受人大监督、民主监督和社会监督，为扎实开展巡回检察工作营造良好氛围。

二是统一工作标准。在法治框架内，结合本地实践，进一步细化完善相关制度机制，研究制定《巡回检察工作规范》《跨域交叉巡回检察实施办法》，编撰《巡回检察一本通》，为巡回检察工作规范有序开展提供具体指引。编发典型案例，举办巡前实训等活动，提升检察人员巡回检察业务能力。

三是统一把控质效。在巡回检察工作中落实一体抓实检察业务管理、案件管理、质量管理要求，每轮巡回检察均形成整体情况报告、个案分析报告、类案监督报告、问题整改台账等，既加强对巡回检察业务态势的分析研判，有针对性地做好下一步的整体谋划，又层层压实司法责任制，高质效办理巡回检察发现的相关案件及线索，同时抓好对监督办案的流程管理、检查评查等工作，确保巡回检察有力度、有质量、有效果。

（二）完善案件化办理模式

认真落实“巡回检察也是办案”的要求，探索构建“专业团队+权责清单+规范流程+整改落实”四位一体的办案模式，着力推动巡回检察监督更加精准、办案更加专业。

一是优化办案组织。按照“检察官主导+专业人才协同”模式组建巡回检察组，根据巡回检察的不同方式和任务，组成由检察官、检察官助理、专业技术人员、检察侦查人员参与的复合型办案团队。如，某市城郊地区检察院对某监狱开展巡回检察时，针对该监狱既是监管场所又是医疗场所的情况，邀请卫健委和医院专家加入办案团队，通过专业优势发现在疾病诊疗、病理送检等方面的26个问题并提出针对性建议，取得良好效果。

二是明晰权责边界。在严格落实检察官办案权力清单的基础上，结合巡回检察履职特点，制定巡回检察权责清单、重点监督事项负面评价清单，对案件受理、调查取证、文书制发等8个重点环节的36项具体业务，明确相关办案主体的权力配置。完善办案责任追究机制，对于未按照权责清单全面充分履职，导致出现应发现问题而未发现、发现问题不报告或不依法提出纠正意见、不督促整改落实等情况，造成严重后果的，严格依照法律法规以及检察纪律规定追究责任。

三是规范办案流程。构建巡回检察“案件受理—现场检察—调查取证—监督处理—跟踪问效—案件归档”的闭环式流程体系，将巡回检察中发现的刑罚执行和监管执法严重违法、重大隐患和职务犯罪线索等，全面纳入监督办案范畴，推动落实“三个善于”要求，一体做实“在办案中监督、在监督中办案”。

四是跟进整改落实。对巡回检察发现的问题，深入剖析背后的深层次原因，区分情形作出不同处理，并通过提醒督促、“回头看”、通报监管场所上级主管部门等形式，确保整改落实到位。山东省检察院向监管场所省级主管部门制发4件检察建议，联合召开专项整治会议，以点带面协同推动问题解决。

（三）推动派驻检察、巡回检察、检察侦查融合履职

统筹发挥“驻”的便利、“巡”的优势、“查”的刚性作用，深化构建“派驻为巡回和侦查提供基本保障，巡回为派驻和侦查提供问题线索，侦查为派驻和巡回提供有力支持”的融合履职机制，全面提升监督质效。

一是压实派驻检察基础责任。强化派驻检察对日常监管信息的收集整理工作，为有的放矢开展巡回检察工作提供基础保障。对巡回检察中发现的问题，由派驻检察室实行项目式推进、销号式管理，防止屡查屡犯、“纸面整改”。如，某市检察院针对派驻检察中发现的某看守所民警违规“捎买带”问题，对该看守所开展专门巡回检察，经过调查核实，发现该看守所副所长曹某某等多人违纪违法线索，经相关部门查处，有10人被追究刑事责任或给予纪律处分。

二是用好巡回检察机动优势。对派驻检察中发现的违规违法“减假暂”、滥用职权“捎买带”、判处实刑未交付、罪犯惩戒不规范等高频多发的突出问题，组织开展“短平快”小专项巡回检察226次，发现整治问题652个。

三是强化检察侦查震慑效应。做好巡回检察与检察侦查的衔接配合，在巡回检察组设置线索调查小组，坚持“边巡边查、巡侦联动”，着力提升巡回检察质效。2021年以来，山东省检察机关通过巡回检察发现刑罚执行领域司法工作人员相关职务犯罪线索280件，立案侦查137人，无撤案、不诉、判无罪案件，已判决案件实刑判决率为73.3%。

（四）强化科技赋能

认真落实数字检察建设规划和“派驻+巡回+科技”的要求，将大数据、人工智能等科技融入巡回检察。

一是促进执法司法数据共享。主动加强与司法行政、公安等有关部门的联系，大力推进监狱、看守所与检察机关监控、执法信息联网，为巡回检察提供大数据支持与智能分析基础。全省检察机关汇集数据资源1.2亿条，巡回检察前开展数据分析研判410次，从中确定巡回检察的重点问题76个；山东省检察院承建的全省政法机关跨部门大数据办案平台入选工信部示范案例。

二是推动智能辅助办案。构建刑事执行检察大数据综合应用平台，将巡回检察作为其中一项重要功能模块，实时收集相关数据项42类，其中在押人员信息269万条，监管执法数据信息8000余万条，分析掌握监督办案线索1400余条，为巡回检察明确了方向和重点。研发应用“巡回检察智能辅助系统”，实时指派巡回检察任务75次，发布检察重点、标准要求并答疑解难220次，对现场检察中通过专用移动终端离线查询的罪犯信息、收集的监管执法数据、获取的图片视频证据、询问笔录，通过智能辅助系统进行深度分析研判，汇总形成问题清单，并及时衔接派驻检察人员进行反馈，对整改情况定期调度督促，加强对巡回检察办案的全流程监控。

三是应用大数据法律监督模型。构建“监管场所监控视频智能辅助审查系统”，对监管执法行为进行全时段动态监测，在巡回检察中利用该系统筛查相关视频资源7700多个点位，发现并纠治监管执法不规范问题347个。推广应用违规违法“减假暂”查纠和协同办理监督模型，共为巡回检察提供相关案件线索492条，辅助办理个案、监督类案214件。

从检察实践来看，作为新时代检察监督方式的重要创新，巡回检察制度在丰富刑事执行检察的方式方法、提升监督质效，特别是推动解决不愿监督、不善监督、监督不精准不到位等问题上发挥了重要作用。但这项制度在运行过程中，也存在一些不容忽视的问题。

（一）有关法律和规范性文件有待完善

一是法律规定尚需完善。现阶段，关于巡回检察的原则性规定散见于刑事诉讼法、人民检察院组织法、最高检《人民检察院刑事诉讼规则》等法律和文件中，尚未形成严谨细致、衔接有序的法律规范体系，部分相关工作面临法律空白。如，对监管单位如何配合巡回检察工作，现行监狱法、国务院《中华人民共和国看守所条例》（以下简称“看守所条例”）等尚无明确规定；实践中对怠于配合巡回检察工作、毁损监管执法证据等行为，亦缺乏明确追责依据。

二是职责边界不够明晰。最高检《监狱巡回检察工作指引》和《看守所巡回检察工作指引》对巡回检察的重点、方法进行了系统规范，但对巡回检察的职责边界规定尚不明确，如，刑罚变更执行检察类目中，需评估监管场所是否配备充足力量、组织专业培训等内部行政管理事务；对安全生产、消防安全、医疗卫生、物资采购等与监督业务关联性较弱的检察类目，需依赖其他专业领域的法律规定。

三是程序规则有待细化。如，针对监管场所发生的非正常死亡案件，需同时按照最高检《关于监管场所被监管人死亡检察程序的规定（试行）》《人民检察院巡回检察工作规定》开展死亡检察及专门巡回检察，二者存在程序重叠。

（二）监督效能仍需提升

一是不同层级的监督质效有所差异。最高检、省级检察院组织的交叉巡回检察，依托跨区域优势集中开展“大兵团作战”，发现和监督纠正监管执法、检察监督深层次问题的能力更强，推动系统整治的效果更好。与之相比，由市级检察院组织的常规巡回检察受人员力量、素能、检察频次等因素影响，监督力度和效果有待提升。

二是巡回检察与派驻检察监督协同不够顺畅。一方面，“驻”对“巡”的促进不够有力。派驻检察的基础作用发挥不够充分，对开展巡回检察提供支撑不够，对巡后整改落实监督刚性不足。另一方面，“巡”对“驻”的监督不够有力。巡回检察往往侧重发现监管执法中存在的问题，对派驻检察工作的检查不够全面，对自身存在的问题重视不够。

三是推进系统治理、综合治理仍需深化。巡回检察发现监管场所违规违法趋同化问题突出，个别问题屡查屡纠后仍然存在，如，违规“捎买带”、超时超体力劳动、混押混管、违规使用警械具等，通过检察监督办案发现解决问题，推动系统治理、综合治理的力度仍需进一步加大。

（三）理论研究对实践的推动作用还不强

刑事执行检察是一项传统检察业务，但是由于刑事执行场所环境较为封闭，调查研究的关注度和深度不足，由检察实践向学术命题转化不够。巡回检察制度运行以来，理论界和实务界对其研究大多限于实践操作层面的优化，对巡回检察制度的内涵和外延、职权性质和范围、监管和监督职责边界、监督重点和方式等缺乏系统探究。在此背景下，部分检察人员、监管民警对巡回检察制度的认识和理解还不深刻，接受监督的自觉性、主动性还不够高，一定程度上影响了巡回检察的质效。

党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》规定，要完善刑事执行和监管执法监督，健全对监狱、看守所等监管场所派驻检察与巡回检察相结合的工作机制。党的二十届三中全会进一步提出要强化检察机关对执行活动的全程监督。新时代新征程，面对人民群众对民主、法治、公平、正义、安全等提出的新要求新期待，巡回检察工作应当持续深化探索实践，依法监督纠正监管执法活动存在的问题，切实维护法律权威、司法公正。

（一）强化理念引领，把牢巡回检察正确政治方向

一是坚持党的绝对领导。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，从政治上着眼、在法治上着力，在巡回检察工作中落实法律面前人人平等、罪责刑相适应等法治原则。严格执行中共中央印发的《中国共产党重大事项请示报告条例》和《中国共产党政法工作条例》，主动向党委请示报告巡回检察工作中的重大事项、重要案件。坚定中国特色社会主义制度、法治道路和司法制度、检察制度自信，以高度的政治自觉和思想自觉推动巡回检察制度不断完善。

二是坚持高质效办好每一个案件。把案件质量作为生命线，以“三个善于”引领巡回检察办案，完善案件化办理机制，精准识别实质法律关系，深刻领悟法治精神，统筹把握“三个效果”。

三是坚持敢于监督、善于监督、勇于自我监督。既坚持全面履职、依法履职、勇于担当，同步加强对监管活动和派驻检察工作的监督，坚决维护执法司法公正；又加强与被监督单位的良性互动，督促和帮助其发现问题、解决问题、补齐短板，提升监管执法水平和教育改造质量，共同维护安全稳定。

四是坚持守正创新。保持战略定力、法治定力，守方向、道路之正，坚持“两个结合”，坚持实践导向，坚持系统观念，从我国古代巡视制度的历史沿革中汲取智慧，借鉴党的巡视制度经验，系统研究阐释巡回检察的法理基础、制度定位及价值功能，丰富完善巡回检察相关理论，更好指导检察办案实践。

（二）加强制度建设，提升巡回检察规范化水平

一是助推立法衔接。认真总结巡回检察实践经验，推动刑事诉讼法、监狱法、看守所条例、社区矫正法等相关法律法规增设与巡回检察制度衔接的专门条款，明确监狱、看守所等的配合义务、整改责任，为监督与整改提供明确的法律依据。结合巡回检察实践推进相关检察理论研究，依托检察理论研究年会、中国法学会检察学研究会刑事执行检察专业委员会年会等载体，推出理论和实践研究成果。

二是厘清权责边界。遵循职权法定原则，优化调整巡回检察的职责范围，严格依法履职，做到检察权既不缺位，也不越位。遵循“派驻筑基、巡回聚焦”的协同原则，合理分配职责权限，消除职能重叠，推动巡回检察与派驻检察各有侧重、优势融合、协同发力。

三是优化巡回检察机制。构建最高检和省级检察院以交叉巡回检察为主，市级检察院以派驻检察和日常监督办案为主，以专项巡回、机动巡回检察为补充的工作机制。坚持“哪里问题突出就巡回哪里，哪类问题突出就巡回哪类问题”，灵活运用跨区域交叉巡回检察、专项巡回检察等方式，加强对监管场所和派驻检察履职情况的全面体检、对既往巡回检察中发现的问题跟进督导整改等工作，推动巡回检察更加规范、更加高效。注重发挥机动巡回检察“回马枪”“短平快”的优势作用，对监管单位整改不到位、发现重要案件线索等情况开展突击检察。省级检察院可自主决定巡回检察频次，视辖区监管场所数量，每3~5年实现一次全覆盖检察，全面督促和帮助监管场所解决实际问题，引导基层检察院把更多精力投入派驻检察和高质效监督办案上。

（三）助推系统治理，增强巡回检察综合履职质效

一是强化一体履职。健全一体化合成监督办案机制，纵向加强上下级检察院统筹谋划、跟进监督，横向推动相关业务部门协作联动、凝聚合力，深化构建“派驻+巡回+科技”融合办案机制。充分发挥派驻检察亲历性、便利性优势，加大对巡回检察中发现问题的督促整改力度，推动找准巡回检察需要关注的问题。依法稳慎推进检察侦查，对巡回检察发现的线索，坚持异地管辖、优先审查，依法精准惩治刑罚执行和监管活动中的职务犯罪。

二是深化专项监督。聚焦规范刑罚变更执行、防范刑满释放人员再犯罪等重点问题，组织巡回检察“小专项”，开展以原企业经营组织负责人为重点的刑罚变更执行专项检察、被监管人伤亡问题专项检察、劳动技能培训和安置帮教相关专项检察、被监管人检举揭发涉黑恶犯罪专项工作等活动，助推刑罚执行和监管活动严格规范、提质增效。

三是助推协同共治。更加重视抓前端、治未病，结合巡回检察办案，推动监督效果由个案办理、类案监督向相关领域系统治理拓展。对巡回检察中发现的普遍性、倾向性问题，通过检察建议、调研报告、情况通报等方式反馈，推进制度建设和执行，从源头上堵塞漏洞。探索引入社会力量参与巡回检察整改评估，构建“检察监督+社会监督”的立体化监督网络。建立检察机关与纪检监察机关线索双向移送和协同问责机制，巡回检察启动前征求纪检监察机关意见，对巡回检察发现的职务违法违纪问题，通过线索移送、联合办案等方式，与纪检监察机关形成追责合力，提升治理效能。

（四）夯实基础保障，为高质效检察履职提供有力支撑

一是强化人才队伍建设。切实加强人才队伍配备，打造一支年龄结构合理、具备检察监督与数字化能力的复合型、专业化、高素质巡回检察队伍。构建多元人才培养机制，通过“青蓝计划”、以巡代训、到监管场所挂职锻炼、实战练兵竞赛等形式，促进年轻检察人员快速成长。注重聚才引智，优化“检察官主导+多领域协同”巡回检察团队配置模式，邀请疾控医疗、食药管理、消防应急等系统外的专家参与巡回检察，促进解决专业领域问题。积极推动刑事执行派出检察院由省级检察院直属和布局调整优化改革，并以派出检察院人才优势为依托，组建巡回检察的专业化团队，提升跨区域巡回检察水平。强化巡回检察办案司法责任制，落实“谁办案谁负责”，全链条压紧压实责任。

二是加大检务保障力度。顺应巡回检察形势任务需要，加强远程指挥、数据取证分析、技术审查、录音录像、移动办案终端等必要办案装备的配备和统筹使用。加强检察技术力量支持，安排专业人员参与对被监管人死亡处理、暂予监外执行、会计账目审查等工作，拓展巡回检察深度。强化经费保障，推动将巡回检察经费单独纳入财政预算，市级以上检察机关组织的巡回检察经费由本级承担，切实为基层减负。

三是提升科技赋能质效。从法律监督手段的革命来定位和推进数字检察工作，联合有关职能部门建立数据共享和协作机制，在保障数据安全的前提下，推动实现监管执法、审判执行、检察监督数据的实时互通与动态更新，为巡回检察精准监督提供数据支撑。突出实战实用导向，在巡回检察工作中充分运用刑事执行检察大数据综合应用平台及相关监督模型，构建“数据筛查—特征提炼—模型构建—类案监督”的办案机制，深挖违法违规和职务犯罪线索，推动同类问题批量发现、系统治理。

（注释及全文见《人民检察》2025年第18期）