《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》解读

最高人民检察院办公厅

为深入学习贯彻习近平法治思想，全面落实党的二十届三中全会精神，2024年12月，《最高人民检察院关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》（以下简称《意见》）发布。为了便于各级检察机关准确理解和落实《意见》，现就其出台背景、主要考虑、主要特点、主要内容、贯彻落实中需把握的关系作一说明。

制定《意见》是中央政法工作会议、全国检察长会议作出的一项重要部署。2024年全国两会后，最高检党组决定正式启动《意见》起草工作，成立由党组书记、检察长应勇同志任组长，党组副书记、常务副检察长童建明同志任副组长的起草工作领导小组。在《意见》起草过程中，最高检深入学习贯彻习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想新观点新论断和关于政法工作、检察工作的重要指示批示精神，全面贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，坚持把发扬民主、集思广益贯穿起草工作全过程，多次就《意见》稿听取检察系统内意见，先后两次征求有关中央和国家机关意见，对各方面提出的意见建议作了充分研究吸纳。经最高检党组会研究通过后，报中央政法委员会全体会议审议通过。

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》对新时代检察机关法律监督工作作出全面部署。党中央以中共中央文件形式印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，这在人民检察史上是第一次，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对检察工作的高度重视。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》印发以来，全国检察机关坚持从政治上着眼、从法治上着力，持之以恒抓好贯彻落实，取得阶段性明显成效。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确了一系列标志性、引领性、突破性的重大改革任务。检察机关既要立足检察职能，更好服务各项改革部署落地见效，以法治力量支撑和服务中国式现代化，又要深入推进法治领域、政法领域涉及检察工作的各项改革。总的来说，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》是加强新时代检察工作的纲领性文件，是制定实施《意见》的重要遵循；《意见》是与时俱进深化落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的重要举措，是统筹贯彻落实党的二十届三中全会改革部署的重要抓手。检察机关贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》和制定实施《意见》有机衔接、内在统一。

一是把握时代背景，体现改革精神。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对党和国家各领域各方面改革作出系统部署，同时对法治领域改革提出新的要求。《意见》通篇贯彻《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》精神，系统部署全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作，助推在法治轨道上进一步全面深化改革、推进中国式现代化。二是把握一贯要求，体现继承发展。以习近平同志为核心的党中央高度重视检察工作，作出一系列重要部署。最高检近年来也陆续出台《2023—2027年检察改革工作规划》等一系列事关检察工作长远发展的文件。《意见》深入贯彻落实党中央关于政法工作、检察工作的决策部署，按照最高检党组工作要求，坚持“一张蓝图绘到底”，进一步巩固深化、完善提升各项重点工作举措。三是把握目标引领，体现问题导向。习近平总书记反复强调，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，要求“所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作”。《意见》紧紧围绕这一目标，坚持问题导向，注重奔着问题去、奔着解决问题去，起草中深入调研、充分论证，有针对性地解决制约检察事业发展、影响法律监督质效、困扰基层基础和队伍建设的重点难点堵点问题，推动检察工作高质量发展。

《意见》深刻把握进一步全面深化改革的指导思想、总体目标、重大原则、科学方法，结合新时代新征程检察工作实际，有以下特点：

第一，注重聚焦主责主业。检察机关作为国家的法律监督机关和保障国家法律统一正确实施的司法机关，主责主业是法律监督，工作重心也是法律监督。《意见》明确的工作举措都聚焦到依法履行法律监督职能上。《意见》对刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”作出部署，进一步明确了法律监督重点，有助于提升法律监督质效。

第二，注重落实改革任务。《意见》坚持党的中心工作推动到哪里，检察工作就跟进到哪里，把检察工作放到党和国家工作大局中思考和谋划。围绕服从服务于进一步全面深化改革、推进中国式现代化，更好为大局服务、为人民司法、为法治担当，细化实化《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》各项涉检改革任务，是贯彻落实党中央改革部署的检察“任务书”，是推动党的检察事业改革发展的“施工图”。

第三，注重完善制度机制。制度机制建设对于推动检察事业行稳致远具有基础性、保障性作用。《意见》坚持在法治轨道上、在法律框架内全面深化检察改革，对检察工作相关制度机制的优化、健全、完善作出明确规定，促进强化检察改革系统集成、协同高效。全文“制度”一词总计出现30次、“机制”一词出现94次。

第四，注重规范检察履职。针对司法体制改革后加强检察权运行制约监督等问题，《意见》坚持强化法律监督与规范检察履职并重，在“基本原则”中强调“依法履行职能，敢于监督、善于监督、勇于自我监督”。同时，专门部署“完善执法司法相互配合制约机制”“健全检察权运行制约监督机制”等举措，确保检察权在宪法和法律范围内依法公正高效廉洁运行。

第五，注重突出工作重点。《意见》注重以重点带动一般，聚焦依法履行检察机关基本职能的重点环节、服务改革发展稳定大局的重要方面、事关检察自身建设的重要事项作出重点部署，带动各项检察工作全面协调充分发展。对于一般常规性的工作，融入日常检察工作自觉抓好落实。

《意见》除引言和结语外，共包括七个部分36个条目。基本框架为“一个总体要求”和“六个主要板块”。

《意见》的第一部分是总体要求，主要阐述指导思想和基本原则。

关于指导思想，《意见》明确提出要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平法治思想，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，深入贯彻《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，以加强检察机关法律监督为主线，以努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为目标，加快推进检察工作理念、体系、机制、能力现代化，锻造忠诚干净担当的新时代检察铁军，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力法治保障。

关于基本原则，《意见》简明扼要提出6项基本原则：一是坚持党的绝对领导，旗帜鲜明走中国特色社会主义法治道路，把党的领导落实到检察工作各方面全过程。二是坚持以人民为中心，回应人民呼声，维护人民权益，接受人民监督，践行全过程人民民主。三是坚持把检察工作放到党和国家工作大局中谋划，自觉为大局服务、为人民司法、为法治担当，更好服务保障经济社会高质量发展。四是坚持检察履职内在统一于法律监督宪法定位，依法履行职能，敢于监督、善于监督、勇于自我监督。五是坚持系统观念，增强检察改革的系统性、整体性、协同性。六是坚持守正创新，坚定中国特色社会主义检察制度自信，全面深化和落实司法体制改革，在法治轨道上深化检察改革，推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

六个主要板块是《意见》的主体内容，共有六个部分34个条目。

第一，健全坚持党对检察工作绝对领导制度体系。该部分主要包括坚持和加强党中央集中统一领导、持续加强党的创新理论武装、完善检察机关党的建设制度机制、健全检察机关意识形态工作机制4项内容，都是加强检察机关政治建设、确保检察工作正确政治方向的重要举措。如，在“坚持和加强党中央集中统一领导”中，旗帜鲜明强调持续擦亮坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的鲜明政治底色，切实做到检察工作方向由党指引、检察工作原则由党确定、检察工作决策由党统领。落实《中国共产党重大事项请示报告条例》《中国共产党政法工作条例》要求，突出强调“严格执行请示报告制度”。又如，最高检在2023年制定《干部政治素质考察办法》的基础上，2024年进一步细化完善政治素质考察清单，将政治素质考察融入选任晋升、日常考核和干部管理监督各方面全过程，作为常态化了解干部政治表现的重要手段。《意见》明确“做深做实政治素质考察”，推动进一步深化落实这项制度。再如，2024年8月，最高检深入学习贯彻习近平文化思想，制定了《关于加强新时代检察文化建设的意见》。《意见》进一步落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》关于“深化文化体制机制改革”部署，再次强调“加强新时代检察文化建设”，培育“忠诚、为民、担当、公正、廉洁”的新时代检察精神，让求真务实、担当实干成为检察人员的鲜明履职特征。

第二，完善服务党和国家工作大局制度体系。该部分主要包括服务推进国家安全体系和能力现代化、服务构建高水平社会主义市场经济体制、服务保障和改善民生、服务深入推进党风廉政建设和反腐败斗争、服务其他领域重点改革5项内容，旨在推动依法充分履行检察职能，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供有力法治保障。如，围绕有力维护高水平安全，《意见》贯彻总体国家安全观，系统部署了推动健全国家安全体系、协同完善公共安全治理机制、协同推进社会治安整体防控体系建设、积极参与网络综合治理、促进健全社会治理体系、推进检察信访工作法治化等内容。《意见》特别强调“健全扫黑除恶常态化机制”“依法严惩群众反映强烈的犯罪”等工作，切实增强人民群众安全感。又如，围绕更好服务高质量发展，《意见》聚焦服务构建高水平社会主义市场经济体制，部署健全检察政策与宏观政策取向一致性评估机制、依法惩治经济金融领域犯罪、维护社会主义市场经济秩序、对侵犯各种所有制经济产权和合法利益的行为实行同责同罪同罚、促进营造市场化法治化国际化一流营商环境、护航因地制宜发展新质生产力等系列检察举措，旨在充分运用法治力量强信心、稳预期。《意见》特别要求“防止和纠正利用刑事手段干预经济纠纷”，这也是2024年最高检部署的“检察护企”专项行动中的一项重点工作，着力监督纠正违法“查扣冻”企业财产特别是异地趋利性执法司法问题。再如，围绕加强民生司法保障，《意见》践行司法为民宗旨，精准对接就业、社会保障、医药卫生、特定群体权益保障等民生领域改革部署，健全检察便民利民机制，持续做实可感受、能体验、得实惠的检察为民，推动解决人民群众急难愁盼问题，厚植党执政的政治根基。《意见》落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》关于“加强和改进未成年人权益保护，强化未成年人犯罪预防和治理”部署，强调既依法严厉打击侵害未成年人犯罪，又坚持“预防就是保护、惩治也是挽救”，依法惩治未成年人犯罪，推动罪错未成年人分级干预矫治，推动加强专门教育和专门矫治教育工作。

第三，健全强化法律监督工作机制。该部分主要包括完善刑事指控体系、健全刑事诉讼全流程监督机制、健全民事检察工作机制、健全行政检察工作机制、健全公益诉讼检察工作机制、健全检察机关办理直接受理侦查案件工作格局、完善涉外检察工作体系、加强军事检察工作8项内容，主要是巩固深化“四大检察”法律监督工作格局，推动“四大检察”全面协调充分发展，更好维护执法司法公正。

关于完善刑事指控体系。《意见》坚持以证据为中心，强调贯彻证据裁判原则，重点从完善证据收集、审查、运用机制，健全技术性证据专门审查制度，严格落实非法证据排除规则，加强对关键证据的调查核实，规范自行补充侦查，依法规范不批捕、不起诉，强化公诉能力建设等方面，部署完善刑事指控体系。认罪认罚从宽制度是中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新，丰富了刑事司法与犯罪治理的“中国方案”。这项制度全面实施以来，经过稳步推进，适用成为常态。《意见》强调“推动完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，规范检察环节制度适用”，进一步推动这项制度深化完善、提升质效，重点健全保证认罪认罚自愿性真实性、量刑建议合法性恰当性的工作机制，统筹推进认罪认罚案件庭审程序规范化实质化、提升量刑建议质量等工作。

关于健全刑事诉讼全流程监督机制。《意见》落实加强人权司法保障要求，从立案、侦查、审判、执行等环节部署健全刑事诉讼全流程监督的相关举措，以更好发挥刑事检察在追诉犯罪、维护稳定、保障人权、守护公正中的重要作用。如，监视居住是一种限制公民人身自由的刑事强制措施。《意见》提出“对逮捕后变更强制措施的，加强对取保候审、监视居住执行情况的监督”，强调加强对指定居所监视居住执行情况的监督，就是要引导检察机关强化检察监督，提升监督效能。

关于健全民事检察工作机制。《意见》系统部署了对民事诉讼和执行活动的法律监督，强调要“构建各级检察院有区分、有侧重、有统筹的民事检察工作机制”，在总结实践经验、落实改革任务的基础上，对一些重点工作作了部署。如，2023年11月，最高检会同最高法出台《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》，推动从制度层面解决同级监督问题。《意见》提出“规范适用民事再审检察建议”，有利于推动该文件更好落实。又如，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求：“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。”《意见》落实这项改革部署，提出“配合国家执行体制改革，强化对民事执行的全程监督”。再如，“打假官司”严重扰乱司法秩序、损害司法权威、侵害他人合法权益。检察机关持续开展监督，2018年至2023年依法纠正虚假诉讼4.9万件，起诉虚假诉讼犯罪6046人。2024年，最高检会同最高法、公安部、司法部印发《关于深入推进虚假诉讼专项监督行动的通知》。《意见》在总结实践经验的基础上，提出“推动完善虚假诉讼防范、发现和惩治机制”。此外，支持起诉是民事检察的一项重要工作。检察机关对权益受损但因经济困难或法律知识欠缺等原因，不敢、不能起诉的老年人、残疾人、农民工和受家暴妇女等特定群体，依法支持提起民事诉讼，依法保障公民既依法享有诉权又有效行使诉权。2023年检察机关支持提起民事诉讼7.7万人。《意见》专门部署“依法开展支持起诉工作”。下一步，最高检将会同相关部门进一步规范该项工作。

关于健全行政检察工作机制。行政诉讼监督是行政检察工作的重心，《意见》对行政诉讼监督作了重点部署。当前，行政诉讼监督与社会上大量存在的行政争议、行政申诉得不到有效解决形成重大反差。《意见》提出“完善行政诉讼监督机制，加大行政裁判监督力度，加强行政审判和执行活动违法行为监督，深化行政非诉执行监督”，引导各级检察机关依法强化履职，实现对行政诉讼和执行活动的有力监督。《意见》还对其他几项重要工作提出要求。如，依法开展行政违法行为监督。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确规定：“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。”2024年4月，最高检印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》，进一步规范行政违法行为监督的范围、方式和程序。《意见》重申上述规定，引导依法有序推进行政违法行为监督。又如，关于行政争议实质性化解，《意见》强调要“结合办理行政诉讼监督案件”来开展，对依法规范这项工作作出部署。

关于健全公益诉讼检察工作机制。检察公益诉讼制度是习近平法治思想的标识性概念、原创性成果。2024年是党中央部署“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”十周年。十年来，检察机关始终牢记“公共利益代表”神圣职责，2017年7月至2024年11月，检察机关共立案办理公益诉讼案件110.1万件。截至目前，已有25部法律规定了公益诉讼条款，检察公益诉讼已拓展到15个法定领域，需全面总结实践经验，进一步深化实践、完善制度。如，《意见》强调聚焦“公益保护”，准确把握“可诉性”基本要素，依法规范办理案件。“可诉性”包括适格诉讼主体、违法行为、公益损害事实、法律明确授权四个要素。准确把握“可诉性”基本要素，重在以“可诉性”来提升精准性和规范性。最高检正在完善不同领域公益诉讼办案标准和“可诉性”判断指引。又如，2023年，全国人大常委会将制定检察公益诉讼法列入立法规划。2024年，全国人大常委会又将制定检察公益诉讼法列入预备审议项目。《意见》专门提出“配合加快推进检察公益诉讼立法”，旨在更好推动把改革成果上升为法律制度。

关于健全检察机关办理直接受理侦查案件工作格局。检察侦查是法律赋予检察机关的重要职能，是严惩司法腐败、维护司法公正的重要手段，也是加强法律监督的重要保障。近年来，检察侦查工作稳步推进。2023年，检察机关对在诉讼监督中发现的司法工作人员利用职权实施的徇私枉法、滥用职权、刑讯逼供等犯罪，依法立案侦查1976人；对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，确需检察机关直接受理的，依法立案侦查176人。最高检党组反复强调，检察侦查重在依法稳慎，务必搞准。《意见》对此作了重申，并部署了加强和规范检察侦查工作的重点举措，督促各级检察机关都要正确理解和把握这个总要求。此外，《意见》还提出“优化案件线索管理”“强化现代化侦查手段运用”等要求，促进提升检察侦查工作质效。

关于完善涉外检察工作体系。涉外检察工作是检察机关的重要职责，是国家涉外法治工作的重要方面。2024年11月，最高检首次召开全国涉外检察工作会议，对做好涉外检察工作进行了系统部署。《意见》专门对完善涉外检察工作体系提出要求，旨在推动涉外检察工作深度融入我国涉外法治工作大协同格局，在涉外执法司法领域中充分发挥检察作用，更加有力维护国家主权、安全、发展利益。

关于加强军事检察工作。《意见》聚焦依法维护国防利益和军人军属合法权益，强调“支持军事检察机关履行法律监督职责，融入中国特色军事法治体系建设”。近年来，检察机关持续推进军用机场净空、军用港口和舰艇航道保护专项监督，协同加强部队训练场安全风险防控。《意见》对“联合开展公益诉讼专项监督”作出再部署，推动依法保障部队战备、训练秩序。

第四，健全检察机关公正司法体制机制。该部分主要包括落实和完善司法责任制，健全依法一体履职、综合履职机制，完善检察监督方式，健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制，完善执法司法相互配合制约机制，健全检察权运行制约监督机制，深化和规范检务公开7项内容，主要是通过深化检察机关自身改革，确保自身严格依法办案、公正司法。如，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“落实和完善司法责任制”。司法责任制是司法体制改革的“牛鼻子”，牵一发而动全身。2024年，最高检修订了《关于人民检察院全面准确落实司法责任制的若干意见》《人民检察院司法责任追究条例》，全链条完善司法责任归属、落实、认定、追究工作机制。《意见》单列“落实和完善司法责任制”一条，明确细化完善检察官职权清单、完善司法责任认定和追究机制等方面要求，就是为了把司法责任制真正落实到位，实现有权必有责、有责要担当、失责必追究。又如，最高检、公安部《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》规定：“经依法调查核实后，需要监督纠正的，应当及时向公安机关提出监督意见、检察建议”；同时规定健全重大疑难案件听取意见机制，“公安机关办理重大、疑难案件，可以商请人民检察院派员通过审查证据材料等方式，就案件定性、证据收集、法律适用等提出意见建议”。最高检与中国海警局也签有类似文件。根据法律规定和会签文件，《意见》强调要“健全侦查监督与协作配合机制，检察机关对相关监督线索经依法调查核实后，需要监督纠正的，应当及时向侦查机关提出监督意见、检察建议；健全重大疑难案件听取意见机制，依法提出意见建议”。再如，最高检党组深入贯彻党中央关于整治形式主义为基层减负的重要部署，遵循司法规律，决定取消一切对各级检察机关的不必要、不恰当、不合理考核，不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报，把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上来。《意见》强调“健全检察业务管理、案件管理和质量管理机制”，提出完善业务研判、指导、评价体系，健全案件质量检查评查制度等举措，目的是进一步落实和完善司法责任制，持续做实高质效办好每一个案件，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。《意见》落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》部署的改革任务，明确规定“完善执法司法相互配合制约机制”“健全检察权运行制约监督机制”“深化和规范检务公开”等内容，这些都是促进检察权依法规范公正高效廉洁运行的务实举措。

第五，建设高素质专业化检察队伍。该部分主要包括加强领导班子建设、加强检察队伍专业素能建设、健全检察组织机构、健全检察队伍管理机制、完善从优待检和履职保护制度、健全全面从严治检体系、强化基层基础建设、加强法律政策和检察理论研究8项内容。全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作，根本要靠一支忠诚干净担当的新时代检察铁军。2023年12月，最高检出台专门意见，对加强新时代检察队伍建设作了全面部署。《意见》在此基础上，坚持从严监督管理与鼓励担当作为相结合，进一步明确了加强检察队伍、基层基础建设的一系列重点举措。如，领导班子建设是检察队伍建设的重中之重。为此，《意见》强调要“履行协管职责”，并对加强领导干部交流任职、优秀年轻干部针对性培养使用等工作提出明确要求。又如，检察人员分类管理改革后，各类人员各司其职、各尽其责，有力推进党的检察事业稳步向前。《意见》提出“深化检察人员分类管理改革”，对完善检察官逐级遴选制度、优化检察官助理分阶段培养和履职管理、规范检察人员有序交流、完善司法警察履职机制、推动落实专业技术类公务员改革、规范事业编制人员管理培养、完善聘用制书记员招聘和管理机制等提出要求，就是要进一步激发大家干事创业的热忱，让各类人员活力竞相迸发。再如，最高检认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》，推动深化检察理论研究，部署开展了检察实务专家进校园、法学名师进检察等工作。《意见》对检察理论研究、检学研共建机制等工作再次提出明确要求，推动这些工作进一步走深走实。

第六，健全检务保障和科技支撑机制。该部分主要包括完善检察机关经费保障机制、以科技赋能法律监督2项内容。全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作，既需要有力的检务保障，也需要强大的科技支撑。在强化检务保障方面，《意见》在部署完善检察机关经费保障机制各项配套举措的同时，对健全预算制度、加强财会监督提出明确要求，强调要“突出绩效导向，提升科学管理水平”，推动以高质量检务保障助力高质效检察履职。在强化科技支撑方面，近年来检察机关深入实施数字检察战略，积极探索大数据、区块链、人工智能等技术辅助司法办案，加快推进法治信息化工程建设，有效发挥成熟数据模型作用。2024年，围绕进一步提升检察技术工作专业化规范化水平，最高检还专门制发了《关于加强新时代检察技术工作的意见》。《意见》对这些工作作了再强调。